Anatole France powiedział „administracja rządzi źle, ale jej to wybaczam, ponieważ trochę rządzi".

Artykuł 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Z kolei art. 176 wprowadza jednoznaczną zasadę, że postępowanie sądowe „jest co najmniej dwuinstancyjne".

W polskim systemie prawa przedmiotowe reguły konstytucyjne znajdują swoje rozwinięcie w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego oraz w wielu innych przepisach z zakresu tego postępowania. W szczególności kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zaś decyzje, od których nie służy już odwołanie w administracyjnym toku instancji, mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem.

Co to oznacza dla osoby (nie będziemy posługiwali się w tym przypadku pojęciem „obywatela", albowiem organy polskiej administracji publicznej są właściwe do załatwienia także spraw osób, które obywatelami polskimi nie są, np. uchodźców) ubiegającej się o załatwienie swojej „sprawy" przed organem administracji publicznej?

Oznacza to, że jeśli jest niezadowolona z rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej (urzędnika rządowego lub samorządowego), który jako pierwszy rozpatrywał sprawę (organ I instancji), ma prawo do wniesienia odwołania (lub innego środka zaskarżenia) do organu instancji wyższej (zwanego organem II instancji). Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika zatem obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania prawidłowości działań organu pierwszej instancji.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi zatem gwarancję dla danej osoby, wyrażającą się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy załatwionej uprzednio przez organ I instancji. Osoba taka ma więc prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, dwukrotnie w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie i żądania, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi takiej osoby.

O jaką sprawę może tu chodzić? Doktryna prawa prezentuje bardzo szeroki wachlarz definicji „sprawy administracyjnej", których, w tym miejscu nie sposób nawet przytoczyć. Zamiast tego, posłużę się definicją zaproponowaną przez profesora Jana Jendrośkę. Otóż za sprawę administracyjną uznaje się „pewną konkretną sytuację życiową, w której interes indywidualny i interes społeczny mają znaleźć wyraz na podstawie prawa administracyjnego w formie władczego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu określonego prawem postępowania".

Ta definicja nie jest pewnie ani lepsza, ani gorsza od proponowanych przez innych prawników. W odróżnieniu od tych innych definicji używa jednak pojęcia „sytuacji życiowej". Czyli, mówiąc prostymi słowami, odwołuje się do pewnego uwarunkowania w życiu każdego człowieka. Na obecnym etapie rozwoju społeczeństwa i prawa administracyjnego właściwie nie do wyobrażenia jest sytuacja, w której postępowanie każdego, i to dosłownie każdego, w pewnym momencie życia w ogóle nie będzie warunkowane normami prawa, a co za tym idzie taka osoba będzie mogła być adresatem władczego rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji publicznej.

Co to mogą być za sytuacje życiowe, jednocześnie regulowane prawem administracyjnym?

Na przykład:

• rodzic zgodnie z tak zwanym obowiązkiem szkolnym, powinien zapisać swoje dziecko do szkoły po osiągnięciu przez nie wieku szkolnego; ma obowiązek poddawania dzieci obowiązkowym szczepieniom ochronnym, w kierunku określonych chorób zakaźnych, zgodnie z kalendarzem szczepień;
• inwestor przed rozpoczęciem budowy powinien uzyskać pozwolenie na budowę (albo chociaż „milczącą zgodę" organu administracji publicznej) zgodnie z prawem budowlanym;
• posiadacz psa musi okresowo poddawać go szczepieniom ochronnym przeciwko wściekliźnie;
• rolnik hodujący bydło musi uzyskać numer siedziby stada;
• posiadacz drobiu w gospodarstwie, w którym wystąpiła grypa ptaków, będzie adresatem decyzji administracyjnej o zwalczaniu tej choroby;
• góral, który chce produkować oscypki, musi poddać swoją działalność pod nadzór właściwego organu Inspekcji Weterynaryjnej;
• obywatel, który chce wyjechać za granicę, do kraju nienależącego do Unii Europejskiej, uprzednio musi złożyć wniosek o wydanie paszportu;
• handlowiec, który chce sprzedawać alkohol, musi w tym zakresie uzyskać odpowiednie zezwolenie, itd.

Mając na względzie tylko powyższe przykłady, na pierwszy rzut oka widać, że takie „sytuacje życiowe", o których mówił i pisał prof. Jendrośka, występują dość powszechnie w życiu każdego człowieka. Oznacza to, że wyżej wskazana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a następnie postępowania sądowoadministracyjnego, ma o wiele większe znaczenie praktyczne niż zasada dwuinstancyjności postępowania przed sądami, zwanymi nomen omen powszechnymi. Jako prawnik potrafię sobie bowiem wyobrazić sytuację, w której dana osoba nigdy nie będzie stroną postępowania przed sądem powszechnym lub też, że taka sytuacja wystąpi bardzo incydentalnie w życiu danego człowieka. Żyjąc we współczesnym państwie, jest za to praktycznie niemożliwe, żebyśmy przez całe życie nie byli stroną w jakimś postępowaniu administracyjnym, chociaż nie zawsze sobie zdajemy z tego sprawę. Nie należy przy tym zapominać, że oprócz wyżej omówionej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konstytucja gwarantuje nam także prawo poddania naszej sprawy pod rozstrzygnięcie sądu administracyjnego.

Kiedy to następuje? Wtedy, gdy pomimo iż w sprawie rozstrzygały (zajęły stanowisko organy administracji publicznej już obu instancji (I i II), to my dalej jesteśmy niezadowoleni z takich, a nie innych decyzji. I znów przy tym postępowanie przed sądami administracyjnymi jest dwuinstancyjne.

Co do zasady i w typowym ciągu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego dana osoba może mieć zatem do czynienia z aż czteroma instancjami: dwie instancje przed organami administracji publicznej i dwie przed sądami administracyjnymi.

Czy to nie przesada? Wydaje się że nie. Należy pamiętać, że, po pierwsze, konieczność wyczerpania wszystkich tych instancji dotyczy bardzo znikomego promila spraw administracyjnych, spośród milionów rozstrzyganych każdego roku przez organy administracji publicznej.

Po drugie, skorzystanie odpowiednio z prawa do odwołania lub zażalenia od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej I instancji, z prawa wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego od rozstrzygnięcia organu administracji publicznej II instancji, i w końcu prawa do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od orzeczenia sądu wojewódzkiego, to zawsze uprawnienie, a nie obowiązek osoby, która jest adresatem takich władczych rozstrzygnięć władzy publicznej.

Po trzecie, taka wieloinstancyjność w rozpoznawaniu naszej sprawy administracyjnej stanowi niewątpliwie ważną gwarancję i środek ochrony naszych praw i wolności zaś sposób ujęcia tego prawa w naszej konstytucji wskazuje, że winien on mieć szerokie zastosowanie, chociaż zawsze uzależnione od woli adresata takiego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Po czwarte, należy zdawać sobie sprawę, że i urzędnicy i sędziowie są tylko ludźmi. Każdy ma przy tym prawo do błędu, czy to przy ocenie stanu faktycznego danej sprawy, czy też przy zastosowaniu przepisów prawa. Procedura postępowań administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych została rozbudowana do tylu instancji właśnie po to, żeby takie ewentualne błędy instancji niższych eliminować z obrotu prawnego. Gdyby takich procedur nie było – mielibyśmy do czynienia z jakimś dogmatem nieomylności danego urzędnika czy też sędziego.

I po piąte, taki sposób administrowania naszymi sprawami daje narzędzie realizacji naszego prawa do dobrej administracji czy też, jak wskazał Zbigniew Niewiadomski, do dochodzenia „roszczeń jednostki wobec państw i (...) do dobrej administricji". „Dobrej", czyli jakiej? Takiej, w której obywatel może już nie tylko skutecznie żądać od państwa reailizacji konkretnej normy prawnej, ale i że norma ta zostanie zrealizowana przez państwo w sposób pełny, skuteczny, w miarę oszczędny, jak również w sposób niosący pewność i stabilność sytuacji prawnej każdej jednostki.

Warto pamiętać, że takie, a nie inne postanowienia Konstytucji RP w zakresie dwuinstancyjności postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, a przede wszystkim w zakresie prawa do poddania rozstrzygnięć organów administracji publicznej kontroli sądowej, wynikają z historycznego rozwoju samej administracji i nauki o niej. Jak również, że jest to zdobycz stosunkowo młoda, po części nieznana jeszcze państwom policyjnym z wieku XIX. Nie mówiąc o wiekach wcześniejszych, w których struktury organizacyjne administracji oparte na centralizacji hierarchii i służbowym podporządkowaniu, działały w imieniu panującego, nie zaś w imieniu państwa.

W stosunkach z obywatelami urzędnicy nie byli wtedy związani żadną procedurą prawną, na podstawie której jednostka mogłaby dochodzić swoich praw.

Tak więc wprowadzenie prawa do zaskarżenia rozstrzygnięć w formie odwołania lub zażalenia w ramach administracyjnego toku instancji stanowiło – do czasu wprowadzenia sądownictwa administracyjnego – najważniejszą gwarancję proceduralną ochrony interesu strony. Samo sądownictwo administracyjne natomiast zostało przywrócone w Polsce dopiero na początku lat 80. ubiegłego wieku.

Takie odzyskane prawo do poddawania rozstrzygnięć organów administracji publicznej kontroli sądowej liczy dopiero lat 37. Szanujmy je.