W wystąpieniu do premiera Mateusza Morawieckiego Rzecznik Praw Obywatelskich (RPO) pisze: „Nie kwestionuję wprowadzanych zakazów z punktu widzenia zwalczania epidemii COVID-19. Moim obowiązkiem jest jednak wskazanie, że powinno się to odbywać się w ramach porządku prawnego, do przestrzegania którego zobowiązani są nie tylko obywatele, lecz przedstawiciele władzy. (...) 2 marca Sejm przyjął specustawę „koronawirusową" (o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...). Ta ustawa – zauważa jednak RPO w wystąpieniu do premiera – nie jest jednak teraz respektowana. Minister zdrowia wydaje rozporządzenia, do których nie ma prawa, bo posłowie mu go nie dali. Ogranicza więc prawa i wolności obywateli bez umocowania w ustawie i tym samym niestety łamie Konstytucję".
W szczególności, w ocenie RPO „Minister Zdrowia nie może zakazać w rozporządzeniu poruszania się po kraju. Specustawa dala mu tylko prawo do czasowego ograniczania sposobu przemieszczania się. Sposobu – a nie przemieszczania się w ogóle" . Podobny problem „dotyczy kwarantanny, w tym kwarantanny dla powracających z zagranicy". Zdaniem RPO minister właściwy do spraw zdrowia „nie miał również podstaw do ograniczenia praktyk religijnych i wskazywania, ilu członków może w danym momencie liczyć kongregacja religijna".
Tym samym, RPO krytykuje ograniczenie, wolności obywatelskich, to jest – wolności (art. 31 Konstytucji RP), wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej (art. 52 Konstytucji) oraz wolności sumienia i wyznania (art. 53 Konstytucji).
Moim zdaniem taka ocena, dokonana przez RPO, oparta jest na założeniu, iż wszystkie działania władzy publicznej w zakresie epidemii koronawirusa, mają swoją podstawę prawną w specustawie. Jest to założenie błędne i dosyć abstrakcyjne albowiem wystarczy sprawdzić na jakiej podstawie prawnej wydano krytykowane rozporządzenie Ministra Zdrowia (MZ) o stanie epidemii. Rozporządzenie to, a wcześniej rozporządzenie o stanie zagrożenia epidemicznego, nie zostały wydane na podstawie znajdującej się w specustawie lecz na podstawie art. 46 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tym upoważnieniem ustawowym minister właściwy do spraw zdrowia ma kompetencje do wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii na całym terytorium RP.
Artykuł był publikowany w Dzienniku Rzeczpospolita z dnia 30.03.2020 r.
Stan zagrożenia epidemicznego ogłaszany jest przy wysokim prawdopodobieństwie powstania epidemii lub zawleczenia choroby zakaźnej na danym terytorium. Z kolei stan epidemii wprowadza się w momencie fizycznego wystąpienia epidemii na danym obszarze. Przy czym nikt w polskim porządku prawnym nie uchylił ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi , a wskazana przez RPO specustawa, jedynie ją nowelizuje i to w bardzo ograniczonym zakresie.
Nota bene, mając na względzie powyższe, wprowadzenie na terytorium RP, od 14 marca br., stanu zagrożenia epidemicznego, na kilka dni, okazuje się niezgodne z prawem. Mając na względzie definicje legalne z ustawy, jak również samą treść normatywną art. 46, minister do spraw zdrowia powinien ogłosić ten stan zagrożenia epidemicznego (sytuacja prawna wprowadzona na danym obszarze w związku z ryzykiem wystąpienia epidemii w celu podjęcia określonych w ustawie działań zapobiegawczych) na wiele dni wcześniej, niż to faktycznie uczynił, zaś wraz z potwierdzeniem przypadku zachorowania na terenie więcej niż jednego województwa, niezwłocznie wprowadzić stan epidemii („epidemia - wystąpienie na danym obszarze zakażeń lub zachorowań na chorobę zakaźną w liczbie wyraźnie większej niż we wcześniejszym okresie albo wystąpienie zakażeń lub chorób zakaźnych dotychczas niewystępujących").
Niezależnie jednak od powyższego, w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zdrowia, zgodnie z upoważnieniem ustawowym, można ustanowić:
- czasowe ograniczenia w zakresie określonego sposobu przemieszczania się;
- czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania przedmiotów lub produktów spożywczych;
- czasowe ograniczenia w funkcjonowaniu określonych instytucji lub zakładów pracy;
- zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności;
- obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem danych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych i innych;
- nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych;
- nakaz przeprowadzenia szczepień ochronnych, wraz z określeniem grupy osób podlegających tym szczepieniom i ich rodzaju.
- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze RP.
Jeżeli weźmiemy przy tym wyżej wymienione upoważnienie ustawowe, jak również całą ustawę zakaźną, jako wzorzec prawny do oceny zgodności rozporządzenia o stanie epidemii, z przepisami rangi ustawy oraz z Konstytucją RP, to sytuacja kształtuje się nieco inaczej, niż w ocenie RPO. Co nie znaczy jednak, że pomimo zmiany wzorca prawnego oceny, część uwag RPO, nie jest słuszna.
Właściwie zgadzam się z RPO, nie można zakazać w rozporządzeniu poruszania się po kraju. Jak już wskazano powyżej wychodzę jednak przy tym, z innego wzorca prawnego. Podobnie bowiem jak w specustawie minister właściwy do spraw zdrowia w rozporządzeniu o stanie epidemii, mógł jedynie wprowadzić czasowe ograniczenie „określonego sposobu przemieszczania się", a nie wprowadzić generalny zakaz w tym zakresie.
Podobnie jak RPO uważam, że rozporządzeniem o stanie epidemii nie można odgórnie narzucać kwarantanny dla wszystkich osób przekraczających granicę. Po pierwsze dlatego, że milczy o tym delegacja ustawowa z art. 46 ustawy zakaźnej. Po drugie dlatego, że MZ przy tej instytucji, w sposób dowolny pozmieniał przepisy rangi ustawy. Ponownie jednak nie chodzi o specustawę leczy ustawę zakaźną. Chodzi mi o art. 2 pkt 12 – definicja legalna pojęcia kwarantanny czy art. 34 ust. 2 ustawy zakaźnej, zgodnie z którym kwarantannie można poddać jedynie osoby, które miały styczność z osobami chorymi, a nie każdą osobą przekraczającą granicę. Nie mówiąc o przepisie rozporządzenia, który znosi obowiązek wydawania decyzji administracyjnej o poddaniu danej osoby kwarantannie.
Wątpliwy z punktu widzenia upoważnienia ustawowego z art. 46 jest przy tym nakaz przekazywania danych osobowych, szczególnie, że jakoś trudno go jest powiązać z „czasowym ograniczeniem określonego sposobu przemieszczania się".
Nie do końca zgadzam się natomiast ze stanowiskiem RPO, iż w rozporządzeniu o stanie epidemii nie można było wprowadzić " „ograniczenia praktyk religijnych". Skoro bowiem w upoważnieniu ustawowym wskazano możliwość wprowadzenia zakazu organizowania każdego „innego zgromadzenia ludności", a przez pojęcie zgromadzenia w języku polskim rozumiemy: „spotkanie wielu osób poświęcone omawianiu jakichś spraw" lub „dużą grupę osób zebranych w jakimś miejscu" albo „grupę ludzi związanych ślubami i żyjących według ściśle określonych zasad religijnych", to w moje ocenie można było wprowadzić ograniczenia w zakresie „sprawowania kultu religijnego w miejscach publicznych, w tym w budynkach i innych obiektach kultu religijnego".
I w sprawie raczej nie należy odsyłać do definicji legalnej „zgromadzenia" z ustawy Prawo o zgromadzeniach. Dlaczego? Po pierwsze dlatego, że ustawa zakaźna nie mówi o zakazie „zgromadzeń" lecz o zakazie „innych zgromadzeń ludności". Po drugie sama ustawa zakaźna uchwalona została w roku 2008 r., zaś definicja legalna z ustawy Prawo o zgromadzeniach jest z roku 2015.
Nie mam, za to żadnych uwag odnośnie stanowiska RPO, zgodnie z którym „państwo ma gotowe narzędzia do działania w stanach nadzwyczajnych. Konstytucja mówi, że w sytuacjach szczególnych zagrożeń można wprowadzić stan nadzwyczajny: wojenny, wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Dla każdego z tych stanów nadzwyczajnych jest już specjalna ustawa, na jej podstawie można wydać rozporządzenie, które podlega podaniu do publicznej wiadomości (art. 228 Konstytucji)". W tym zakresie wskazać można dodatkowo na definicję legalną „klęski żywiołowej", z ustawy o stanie klęski żywiołowej. Zgodnie z nią przez klęskę żywiołową należy rozumieć „katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem".
Zgadzam się również z RPO „że osoby, które poniosą szkodę w wyniku zastosowania tak wydanych rozporządzeń, zechcą skorzystać z konstytucyjnego prawa do odszkodowania za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji)" tym niemniej, jak już wskazałem powyżej w częściowo innym niż określonym przez RPO zakresie i na podstawie innego wzorca prawnego oceny.
O autorze
dr Michał Rudy – współpracownik Szkoły Prawa Uniwersytetu SWPS, radca prawny z dużym doświadczeniem zawodowym, wspólnik w Kancelarii Prawnej Result Witkowski Woźniak Mazur i Wspólnicy Spółka Komandytowa. Specjalizuje się w opiniowaniu projektów aktów administracyjnych i regulacji wewnętrznych. Posiada wieloletnie doświadczenie zarówno we współpracy z administracją publiczną, jak i przedsiębiorstwami, w tym sektora spożywczego. Był dyrektorem Biura Organizacyjno-Prawnego, a następnie dyrektorem Biura Prawnego Głównego Inspektoratu Weterynarii. Kierował również kilkoma międzynarodowymi projektami z zakresu administracji weterynaryjnej i prawa weterynaryjnego. Pełnił także obowiązki zastępcy dyrektora Departamentu Emisyjno-Skarbcowego w Narodowym Banku Polskim, w którym był odpowiedzialny między innymi za emisję znaków pieniężnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz gospodarowanie ich zapasem. Opublikował wiele prac dotyczących krajowego i wspólnotowego prawa administracyjnego, w tym z zakresu prawa weterynaryjnego i sanitarnego. Za współautorstwo podręcznika akademickiego dla studentów medycyny weterynaryjnej otrzymał nagrodę Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Został wyrózniony odznaką Zasłużony dla rolnictwa nadawaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
